“稅務組織結構是稅務組織系統的構成形式，即目标、人(rén)員、崗位、責任、關系協同、信息等組織要素的有(yǒu)效排列組合方式”。我國目前的稅務組織就是一種官僚制(zhì)形式的行(xíng)政組織，突出表現在它的組織結構上(shàng)—典型的層級制(zhì)和(hé)職能制(zhì)相結合的結構。自1994年實行(xíng)分稅制(zhì)财政體(tǐ)制(zhì)以後，我國的稅務機構按中央和(hé)地方雙重結構設置。國家(jiā)稅務局系統實行(xíng)國家(jiā)稅務總局垂直管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)，省、地、縣按行(xíng)政區(qū)域設置稅務機構，縣以下按經濟區(qū)域設立中心分局。地方稅務局系統實行(xíng)地方人(rén)民政府和(hé)國家(jiā)稅務總局雙重領導管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)，省以下地方稅務機構實行(xíng)省地方稅務局直接領導，省、地、縣實行(xíng)按行(xíng)政區(qū)域設置稅務機構，縣以下按經濟區(qū)域設立中心分局。這種組織機構的特點，一是在縱向結構安排上(shàng)按行(xíng)政區(qū)劃設立的層級制(zhì)結構，有(yǒu)一級政府就有(yǒu)一級稅務機構，組織權力比較集中，層次重疊，職能交叉，互相掣肘，各自為(wèi)政。二是在橫向結構安排上(shàng)，強調明(míng)确的、相互獨立的職能和(hé)部門(mén)分工，下一級比照上(shàng)一級，基本對稱。這種制(zhì)度安排導緻縱向層次過多(duō)，橫向部門(mén)安排不靈活，既容易造成人(rén)力、物力、财力的浪費，又會(huì)影(yǐng)響整個(gè)行(xíng)政管理(lǐ)的運轉。在信息時(shí)代，這樣的組織機構缺乏彈性，無法适應環境的變化，必然造成稅務組織功能的弱化，進而影(yǐng)響行(xíng)政效率和(hé)行(xíng)政成本，最終降低(dī)為(wèi)納稅人(rén)服務的效果。

1 組織的低(dī)效率

首先，注重程序輕視(shì)結果而導緻效率的降低(dī)。稅務組織效率主要是指稅務行(xíng)政管理(lǐ)的效率。嚴密的等級制(zhì)是官僚制(zhì)組織形式的顯著特征。“下級服從上(shàng)級”本是行(xíng)政機關保持組織高(gāo)效的基本原則，但(dàn)是“服從”容易産生(shēng)狹隘的求同現象。無論是下稅務機關還(hái)是下級稅務人(rén)員，執行(xíng)上(shàng)級的決定和(hé)命令成了乏味的例行(xíng)公事，稅務組織或個(gè)人(rén)的進取心和(hé)創造力遭到限制(zhì)。照章辦事、嚴格程序、規範執法本是稅務組織的工作(zuò)原則和(hé)手段，但(dàn)在現實工作(zuò)中，遵守規則開(kāi)始隻是作(zuò)為(wèi)一種執法手段而出現，但(dàn)最終都轉化執法目的本身。這在作(zuò)為(wèi)領導機關的上(shàng)級稅務組織中表現得(de)尤為(wèi)突出。上(shàng)級稅務機關擅于制(zhì)定大(dà)量的、繁雜的管理(lǐ)規定和(hé)辦法，以指導下級稅務機關的工作(zuò)，而不是深入基層了解實際幫助一線征收機關為(wèi)實現政策目标而采取适當的措施和(hé)手段。下級稅務機關由于一些(xiē)不切實際的繁雜的工作(zuò)程序而不得(de)不弱化政策目标，以保證執法程序公正、規範。正如歐文·E·休斯所言:“官僚制(zhì)組織采取固定的運作(zuò)程序，但(dàn)相應地它所産生(shēng)的成效相對于維持程序和(hé)規則而言似乎卻反而不那(nà)麽重要了。”“我們總想指揮别人(rén)該怎麽做(zuò)，總是力圖去規範操作(zuò)程序，控制(zhì)投入，這些(xiē)事情沖昏了我們的頭腦(nǎo)，而産出的結果卻遭到忽略”。

其次，複雜的人(rén)際關系和(hé)考核手段的缺乏導緻效率的降低(dī)。由于傳統行(xíng)政文化的影(yǐng)響加之組織信息的不透明(míng)等原因，稅務組織內(nèi)部出現了複雜的非正式組織網絡關系。個(gè)人(rén)在組織內(nèi)尋求發展的行(xíng)為(wèi)使其将大(dà)量時(shí)間(jiān)和(hé)精力耗費在尋求個(gè)人(rén)發展上(shàng)，由于考核手段的缺乏引起工作(zuò)績效的難測量性，這種尋求發展的手段不是放在完成指定的工作(zuò)任務上(shàng)，而是試圖通(tōng)過非正式組織網絡關系，尋求保護和(hé)提拔。這些(xiē)都是導緻稅務組織效率降低(dī)的原因。

第三，注重投入和(hé)控制(zhì)，忽略了産出和(hé)結果。“執行(xíng)性”是稅務組織作(zuò)為(wèi)行(xíng)政組織的主要特征。不可(kě)否認，“執行(xíng)性”保證了稅務組織上(shàng)下層級命令的暢通(tōng)和(hé)國家(jiā)稅收政策的貫徹執行(xíng)，它的确是行(xíng)政組織不可(kě)缺少(shǎo)的組織原則。但(dàn)是在政治責任大(dà)于管理(lǐ)責任的背景下，執行(xíng)者往往隻關注執行(xíng)的過程或程序，而對執行(xíng)的好壞、所消耗的費用和(hé)時(shí)間(jiān)、産生(shēng)的效果較少(shǎo)關注。因此，在接受一項上(shàng)級命令或指示後，稅務機關将政治責任作(zuò)為(wèi)指導工作(zuò)的首要原則，不惜調動一切可(kě)用的人(rén)力、物力、财力資源組織實施，常見的做(zuò)法是成立專門(mén)機構、撥付專項經費而不是事先對此項政策執行(xíng)進行(xíng)成本評估，以求用最少(shǎo)的投入獲取最好的結果。同時(shí)，上(shàng)級稅務組織對下級稅務組織執行(xíng)政策的績效監控缺乏足夠的認識和(hé)能力，既沒有(yǒu)足夠的信息支持他們做(zuò)出決策判斷，又缺乏績效測量的技(jì)術(shù)手段。績效管理(lǐ)在稅務行(xíng)政執行(xíng)中得(de)不到有(yǒu)效的運用，從而不能産生(shēng)好的激勵的效果。稅務執行(xíng)的低(dī)效率可(kě)想而知。

2 行(xíng)政管理(lǐ)的高(gāo)成本

稅收成本從狹義角度講包括稅務組織成本和(hé)納稅成本。稅務組織狀況的好壞既是影(yǐng)響行(xíng)政管理(lǐ)成本的關鍵因素，同時(shí)它又是影(yǐng)響納稅成本的重要因素。如稅制(zhì)結構的優劣、稅收征管方式是否便捷、稅務組織結構是否合理(lǐ)、稅務行(xíng)政運行(xíng)是否暢通(tōng)直接影(yǐng)響到納稅人(rén)的稅收奉行(xíng)費用。因此，根本上(shàng)說稅務行(xíng)政管理(lǐ)的優劣決定了稅收成本的高(gāo)低(dī)。

稅務行(xíng)政成本居高(gāo)不下，存在主、客觀原因。受計(jì)劃經濟的影(yǐng)響，與其它行(xíng)政組織一樣，稅務組織一直把稅收工作(zuò)單純看做(zuò)一種政治行(xíng)為(wèi)而不是經濟行(xíng)為(wèi)，從責任範疇講，稅務人(rén)員始終認為(wèi)我們更多(duō)的是承擔間(jiān)接的政治責任而非直接的管理(lǐ)責任。在稅務組織內(nèi)部偏重于業務指标(收入指标)考核，忽略了行(xíng)政管理(lǐ)(包括行(xíng)政成本)的考核。客觀講，在國家(jiā)經濟發展仍擺脫不了規模效應的環境下，稅收收入規模是衡量一個(gè)地方經濟發展總量的關鍵指标之一，各級政府對收入規模的偏好不會(huì)因為(wèi)稅收成本的增加而減弱。在這種導向下，稅務機關追求收入規模有(yǒu)了動力。

3 考核指标的設計(jì)對行(xíng)政管理(lǐ)效益的忽略

目前稅務系統的考核指标主要是圍繞稅收工作(zuò)的兩個(gè)維度來(lái)設計(jì)的。一是收入維度，包括稅收收入規模、人(rén)均征稅額、年稅收增長率;二是征管質量維度，以征管七率為(wèi)主體(tǐ)，即登記率、申報率、入庫率、滞納金加收率、欠稅增減率、申報準确率、查補入庫率，這是稅務組織在以自身為(wèi)本位理(lǐ)念下實行(xíng)粗放式管理(lǐ)模式的選擇。從稅務組織的特點來(lái)看，它既是組織收入的部門(mén)，又是執法和(hé)服務部門(mén)，其最主要的功能是“維護社會(huì)公衆的利益，這不僅包括取得(de)足額的稅收收入，以使公共産品的提供成為(wèi)可(kě)能，而且還(hái)包括維護社會(huì)公平和(hé)為(wèi)社會(huì)提供良好的納稅服務。”即使對稅收成本的關注，也隻是“降低(dī)征稅成本，忽略納稅成本，甚至有(yǒu)時(shí)是通(tōng)過犧牲納稅人(rén)的利益，增加其稅收的額外負擔而達到降低(dī)征稅成本的目的。”